[主编按语] 随着全国各省市第一轮国土空间总体规划批准的“尘埃落定”，各地详细规划也将“粉墨登场”，规划实施落地成为本轮“多规合一”改革的关键。作为国土空间规划实施的重要组成，从2013年十八届三中全会首次提出“完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”，到2019年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确“健全用途管制制度。

随着“多规合一”改革深入推进，国土空间用途管制制度建设不断深化，有必要从理论和制度层面分析研究国土空间规划与用途管制的相互关系，更好认识用途管制的边界、内涵与手段，以期更好支撑管理工作。对此，笔者有几点思考和大家一起探讨。

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“加快生态文明制度建设”，要求“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”。《生态文明体制改革总体方案》明确“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”。中共十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》要求组建自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“统一行使所有国土空间用途管制职责”界定为全面深化改革的重大问题之一。2015年《生态文明体制改革总体方案》提出了生态文明体制改革的八项核心制度，其中第三项即明确提出构建空间规划体系，制定了健全国土空间用途管制制度，将用途管制扩大到所有自然生态空间，控制建设用地总量，约束和分解开发强度指标的要求。2020年《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》要求“推进土地要素市场化配置”，并将国土空间用途管制作为土地要素市场形成的核心工具。

《土地管理法》第四条规定国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。可以看出土地管理法所设定的用途管制制度的核心是农用地转为建设用地，对耕地实施特殊保护。目前，农转用的管理制度相对成熟。在《城乡规划法》中并没有出现用途管制的概念，但在该法的第三十七条、第三十八条规定了以划拨方式和以出让方式提供国有土地使用权的，需要提出出让土地的位置、使用性质、开发强度等规划条件。

何谓国土空间用途管制，简言之就是政府为匡正国土空间开发利用过程中的国家意志偏移、负外部性、低效性和无序性所采取的综合干预行为，其本质是政府依据警察权对国土空间开发利用的规制，具有强制力。其内涵是政治、生态、经济、社会和文化规制的多元复合：①政治性规制，是指国土空间用途管制必须落实国家意志，具有很强的意志性色彩，比如必须充分体现和落实国家生态文明建设和耕地保护国策等；②生态性规制，主要是针对负外部性有关的限制性规定，以确保居民生命健康、防止公害、保护环境和促进绿色低碳发展；③经济性规制，主要是针对市场失灵引致无序所采取的限制性规定；

国土空间用途管制的本质是在国土空间规划确定空间用途及开发利用限制条件的基础上，对国土空间利用行为开展的管制活动。健全国土空间用途管制制度的关键是坚持“差异管理、刚弹结合、创新引领”，编好规划、定好规则、做好实施，从而实现国土空间用途管制有规可依、规则管用、效能更优。

随着全国各省市自然资源机构改革到位，以及新一轮国土空间规划批准的“尘埃落定”，新形势的发展变化对国土空间治理体系和治理能力提出了更高的要求，国土空间资源的合理利用和优化配置面临着新机遇和新挑战，如何通过国土空间用途管制推动规划实施落地成为“多规合一”改革的关键。国土空间用途管制贯穿建设项目的全生命周期，项目规划用地审批涉及的环节多链条长，交叉审批和重复审查造成管制效率低下。机构整合从管理职能上实现“两规合一”，还需从“物理整合”向“化学融合”转变。现有法律框架下的国土空间用途管制制度缺乏系统化的顶层设计，存在滞后性、碎片化和层级低等问题。

树立新发展理念，统一行使所有国土空间用途管制职责， 做好国土空间要素保障，促进高质量发展，创造高品质生活， 实现高效能治理，是自然资源工作面临的新挑战、新任务。特 别是第一轮国土空间规划基本完成后，面向规划实施的用途管制规划许可改革成为“多规合一”改革的落地关键。以多规合 一、多审合一、多证合一、多测合一、多验合一、验登合一为主要内容的审批制度改革，应当重点做好以下两方面工作。

2019年中共中央国务院提出形成以国土空间规划为基础、以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。狭义的用途管制接近于“zoning”，主要包括土地利用性质、强度等管控，而广义的用途管制制度则包含了与土地管理相关的整个规划编制、审批监督管理实施体系。

1998年，新土地管理法颁布，明确提出用途管制制度。随后，中共中央国务院先后印发《生态文明体制改革总体方案》《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，将用途管制扩大到所有自然生态空间，继而扩大到所有国土空间。主要变化有四个方面：一是从要素、区域管理向要素+区域管控转变，既面向对宏观区域发展的指引与统筹又面向对微观要素的精细化管控。二是从土地向空间转变，既包括农用地和建设用地，也包括自然立体空间、自然生态空间和人文功能空间。

当前国土空间规划改革已完成顶层设计并进行了五级三类联动的实践探索，取得积极成效。国土空间用途管制要以国土空间规划为基础，实现“底线管控、空间治理、保值增值”的三大目标任务。重点要做好“赋权、定则、增值”：通过“赋权”赋予权利和义务，明确能做什么不能做什么，实现底线管控；通过“定则”制定国土空间开发利用保护的规则，实现国土空间高效治理；通过“增值”实现国土空间开发利用的保值增值，支撑社会经济可持续发展。

张尚武 （同济大学建筑与城市规划学院教授，上海同济城市规划设计研究院有限公司院长，自然资源部国土空间智能规划技术重点实验室主任）

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确，“健全用途管制制度。以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制”。健全国土空间用途管制制度，本质上是以对发展权的调控为核心，以科学编制国土空间规划为基础，完善规划体系运行和规划管理制度，建立起一套支撑国土空间高质量发展和高水平保护的公共干预机制。既包括宏观层面的政策引导，也包括微观层面对具体开发使用行为的管制；既要通过各级规划对各级政府开发和保护的责权做出合理划分，也对规划体系运行、规划实施、监管过程做出明确规定。通过健全国土空间用途管制制度，优化国家空间体系，促进地方土地资源的节约集约利用，推动土地资源的资产转化和价值实现。