随着“多规合一”改革深入推进，国土空间用途管制制度建设不断深化，有必要从理论和制度层面分析研究国土空间规划与用途管制的相互关系，更好认识用途管制的边界、内涵与手段，以期更好支撑管理工作。对此，笔者有几点思考和大家一起探讨。

一、国土空间开发保护制度视角下的国土空间规划与用途管制

国土是生态文明建设的空间载体，国土空间开发保护制度是新时代生态文明建设的重要制度性安排，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。2015年中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，明确“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”。2018年党中央机构改革方案决定组建自然资源部，行使统一的国土空间用途管制职能，负责建立国土空间规划体系并监督实施。2019年中共中央国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，搭建了国土空间规划体系的“四梁八柱”。自然资源部设有国土空间规划局和用途管制司两个司局，其主要职责分别为“拟定国土空间规划相关政策，承担建立空间规划体系工作并监督实施”“拟定国土空间用途管制制度规范和技术标准”。可以说，不论从生态文明建设顶层设计还是到具体实践工作，国土空间规划与用途管制都密不可分。

单纯谈国土空间规划或用途管制，在学理探究上有积极意义，但从有利于提高政府行政效能、避免混乱和重复的角度，更宜站在国土空间开发保护制度层面，将其视为两个关键环节：前者侧重于对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上做出安排，且在做出安排的同时同步考虑用途管制需求；后者侧重于依据国土空间规划，对国土空间开发保护利用进行管控。两者不是简单的“谁包含谁”，而是相互联系的两个环节，共同构成了国土空间开发保护制度的基本逻辑框架。

二、国土空间规划体系下的用途管制

2019年第三次修正的《土地管理法》首次明确了国土空间规划的法律地位，规定“经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据”。此外，还有十余部法律法规明确了国土空间规划管控要求。目前，我国实现了国土空间规划系统性、整体性重构，“五级三类”国土空间规划基本形成，这就构建了法定化的国土空间开发保护蓝图。

政府运用法定权力干预和限制土地所有者的土地利用以符合公共利益是当今世界各主要发达国家规划管理的共识。规划领域政府的法定权力主要有两个方面：一是代表公共利益对土地与空间资源进行分配（即空间规划）；二是代表公共利益根据规划对土地所有者的发展权进行限定（即用途管制）。英国的开发资格证与一般开发规则制度、荷兰的环境许可证制度、德国的建设许可制度、日本的开发与建筑许可制度等都体现了这一特点。美国同样设立了多元复杂的立法、审阅、听证制度以检视个人与大宗土地开发申请。

从我国国土空间治理现代化的实际要求看，面对深化“多规合一”改革的要求，应在空间调查、空间资源配置（空间规划）、空间许可（用途管制）、空间保护开发行为、空间督查等五个方面继续协同发力。其中：空间规划主要面向土地与空间资源，讨论的是国土空间单元上不应该干什么、能够干什么、干成什么样；而用途管制主要面向土地使用者和开发者，讨论的是什么行为符合规划，如何让更多行为能够主动愿意去符合规划。基于此，用途管制应当特别重视“程序正义”和政策激励。

三、综合运用总量—质量、限制—激励等多种手段完善统一的用途管制制度

“多规合一”前，“用途管制”在土地规划领域，核心是以土地利用总体规划为依据，对土地的用途转化与建设用地总量进行管制，与之配套的是占补平衡、增减挂钩等系列配套政策。城乡规划领域的“规划许可”制度，核心在于以控制性详细规划为依据，对建设用地上的开发建设行为（建设强度、高度、风貌等）进行管制，与之相适应的是经济测算、城市设计等技术手段的强化。

随着自然资源部《关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》的印发，用途管制中的“多规合一”正在深入推进。除了进一步合并流程，提高审批效能和监管服务水平之外，还要充分运用好原有“土地用途管制”和“城乡规划许可”在管制手段上的各自特点。整体而言，土地用途管制的特点是既有“总量”许可，也重视政策调控；城乡规划许可的特点是“开发质量”许可（包含空间落位），也重视经济平衡。

“多规合一”的国土空间规划，一定意义上既是“土地规划”也是“城乡规划”，是规划理念、技术方法、管理制度的继承与创新，是哲学意义的“扬弃”。新时期的用途管制既要重视“总量”许可，确保粮食与生态安全，也要重视开发质量许可，不仅仅是建设用地的“质量”许可，还包括乡村空间、农业空间和生态空间的“质量”许可；既要重视限制性的政策管控，也要重视激励性的政策管控，应借鉴发达国家的市场化手段，加强基于经济平衡的政策激励机制的探索和应用，政策激励机制是最高效的审批效能实现方式。