一、国土空间用途管制的概念内涵

何谓国土空间用途管制，简言之就是政府为匡正国土空间开发利用过程中的国家意志偏移、负外部性、低效性和无序性所采取的综合干预行为，其本质是政府依据警察权对国土空间开发利用的规制，具有强制力。其内涵是政治、生态、经济、社会和文化规制的多元复合：①政治性规制，是指国土空间用途管制必须落实国家意志，具有很强的意志性色彩，比如必须充分体现和落实国家生态文明建设和耕地保护国策等；②生态性规制，主要是针对负外部性有关的限制性规定，以确保居民生命健康、防止公害、保护环境和促进绿色低碳发展；③经济性规制，主要是针对市场失灵引致无序所采取的限制性规定；④社会性规制，主要是针对公平与效率失衡以及财产安全保障化遗产和特色景观保护所采取的限制性规定。它以国土空间规划为依据，具有全域、全要素、全空间和全过程的特性。全域是指包括陆地和海洋、城市和乡村，全要素是指自然资源的全部要素，全空间是指地上和地下，全过程是指全生命周期，是国家生态文明体制改革的一项重要内容。传统的土地用途管制主要限定在土地要素层面，城乡规划许可则主要限定在城乡建设层面，它们都只是构成国土空间用途管制的一个基础性组件。

国土空间用途管制是国际上通行的现代空间治理基本制度，即或称为最崇尚自由和保护私人财产至上的美国也是如此。但是，规制俘虏理论等研究也表明，由于信息不对称、决策中心化以及“规划堕距”等原因，国土空间用途管制也会陷入行政垄断、部门寻租、执行交易成本高昂和“棘轮效应”的窠臼，造成社会福利的净损失。因此，国土空间用途管制需要秉持反脆弱性、复杂性和量子思维，其强制力需要突破传统用途管制的固有逻辑，充分考虑不确定条件下的适应性、韧性和动态性。

二、国土空间用途管制的理论依据

从国土空间用途管制的存在性、功能性、整体性、适应性和趋势性来看，其理论依据主要有以下5个方面：①国土空间开发利用的负外部性。国土空间使用者在该空间进行开发利用会导致相邻空间所有者或使用者权益的损失，引起外部不经济。例如上游森林砍伐所造成的水土流失会对下游的河道形成淤塞造成不良影响，垃圾填埋场的兴建会严重限制附近土地利用方式的选择并降低其土地价值等，都是国土空间开发利用负外部性的典型表现。庇古税和科斯产权定理等都无法解决这些负外部性问题，国土空间用途管制是到目前为止能够使空间负外部性问题降到最低的最佳手段。②国土空间开发保护的整体性。国土空间开发保护是一个互补互动的共生系统，按照热力学基本定律，维护国土空间开发保护的整体性，是绝对和无条件的。根据地球生命社区整体性法则，一个生命社区物种的消失，就会有28个物种受到影响。国土空间用途管制的管制地域全覆盖和管制要素全类型等，最有利于维护这种整体性。③国土空间资源配置的利益性。在市场环境条件下，当空间变成一种重要的资源、资产或资本时，其调整必然牵涉不同社会阶层的利益关系，存在着强势和弱势的分野。在这种复杂的利益关系面前，人们出于利己本性和生存的需要，就会出现“人对人像狼一样”的互相斗争，维护公平正义和公共利益就成为了首先和必然的选择。国土空间用途管制，透过警察权进行国土空间用途分区和管制，有利于增进、保护全体人民的公共卫生、安全、便利、福利、道德和持续再生产，从而维护空间资源分配的公平正义和公共利益。④国土空间无序开发的内生性。从人类文明历史的发展进程看，国土空间开发和保护的矛盾始终是一个永久的话题。在短期利益驱动和缺少他组织干预的背景下，无序开发具有强烈的内生性。国土空间用途管制的功能分区，明确各个区域的用途以及公共设施服务项目、道路等级、环境限制、可及性等因素，能更好地促进国土空间的有序开发和高效利用。⑤国土空间地域分布的差异性。各地的自然环境、资源条件、地理区位、城镇化、资本、产业、科技进步、设施配置、能源结构、地质灾害、历史文化等都有显著性差异，即国土空间具有天然的不均衡性和多样性。一方面，国土空间用途管制要充分尊重这种差异性，切忌“一刀切”，这是不能违背的理论依据；另一方面，对于国土空间这种具有巨大差异的非线性复杂系统，如果缺少必要的他组织，系统就很难保持稳定性和持续性，而且容易出现自组织临界性灾变。通过国土空间用途管制的适度和适应性他组织，有利于促进不同地域的空间开发利用更加协同和更可持续。