国土空间用途管制的本质是在国土空间规划确定空间用途及开发利用限制条件的基础上，对国土空间利用行为开展的管制活动。健全国土空间用途管制制度的关键是坚持“差异管理、刚弹结合、创新引领”，编好规划、定好规则、做好实施，从而实现国土空间用途管制有规可依、规则管用、效能更优。

一、差异管理、内外有别，实现用途管制有规可依

城镇开发边界内区分不同类型。合理划分详细规划单元，落实规划传导要求，通过详细规划编制，明确主导功能、开发强度、设施配套等内容。单元类型与功能区域不同，详细规划编制深度也有所不同。在城市重点功能区、历史街区、特色风貌区、公共空间等重点区片，可通过实施性城市设计，明确业态构成、建筑形态、景观环境、文化特色等内容，并将设计要求纳入详细规划管理，更好地指导规划实施。对于城市更新改造、老旧小区改造等区域，也要与更新改造专项规划相衔接。

城镇开发边界外编制实用性村庄规划。根据不同类型村庄发展需要，因地制宜、详略得当、分类编制实用性村庄规划。对于一般乡村地区，可采取“以乡带村、共筑底盘”的思路，统筹考虑乡镇和村庄空间布局，通过编制乡镇级国土空间规划和通则性的村庄规划，作为实施国土空间用途管制的基础。对于有乡村建设、产业发展需求的村庄，可深化编制农村居民点详细规划或总平面图，纳入村庄规划，作为实施乡村建设规划许可的依据。对于开展全域土地综合整治和生态修复工程的地区，可结合实施方案编制，细化优化用地布局，严格按相关政策规定执行并纳入村庄规划管理。

二、刚弹结合、编管联动，确保用途管制规则管用

集成各类空间管控要素，强化管制规则的权威性。坚持系统思维，坚守安全底线，结合规划强制性内容和自然资源管理需要，将“三区三线”、河湖保护、历史文化保护、交通市政和安全设施、公共服务设施等各类空间管控要素集成纳入规划管理“一张图”。针对不同管控要素，出台相应法律法规或政策文件，分门别类制定差异化的管制规则，明确分区准入要求和用途转换规则等。

探索弹性管理机制，提高管制规则的适应性。探索规划用途的兼容性，在主导规划用途基础上融入可兼容的建设活动，以适应城乡发展的不可预见性，满足多元功能的新业态发展需要。比如，居住用地可兼容中小学、零售商业、社会福利、公用设施营业网点等用地。探索建设用地“留白”机制，对城镇、村庄范围以及拟再利用的采矿用地，暂时难以明确具体用途的，可采取“留白”方式处理，在建设项目规划实施时再明确具体土地用途。

三、创新引领、提升用途管制服务效能

加强机制创新，打通管制全流程。按照“多审合一”要求，横向做好部门协调、纵向明晰上下权责，厘清各要素各类型项目预审、立项、审批、绩效评价、监测监管等环节，建立清晰高效、衔接顺畅的审批管理流程。比如，武汉市推行用户、系统、数据、证照、业务“五通”，探索建立“承诺可开工”制度，实现一次告知、一次承诺、“多证齐发”。

开展技术创新，探索智慧审批系统。融合地理、用地、人口、企业等海量数据以及多部门的管理数据，打通规划编制、行政审批、技术服务、公文信访等业务系统，实现项目审批“一条龙”全环节网上运行。大力开展行政审批智慧化升级，对自然资源和规划领域的审批事项进行规则化，对项目不同环节的数据进行关联，研发智能审批辅助工具，寻找空间和效能最优途径，逐步实现审批事项“机器带（代）人、人人会审”，实现用途管制制度的高效有序运转。