当前国土空间规划改革已完成顶层设计并进行了五级三类联动的实践探索，取得积极成效。国土空间用途管制要以国土空间规划为基础，实现“底线管控、空间治理、保值增值”的三大目标任务。重点要做好“赋权、定则、增值”：通过“赋权”赋予权利和义务，明确能做什么不能做什么，实现底线管控；通过“定则”制定国土空间开发利用保护的规则，实现国土空间高效治理；通过“增值”实现国土空间开发利用的保值增值，支撑社会经济可持续发展。

一、赋予权利义务实现底线管控

进入生态文明新时代，国土空间用途管制的首要任务便是要严格保护耕地和水资源等“生存底线”，严格保护生态用地等“生态底线”，高效利用自然资源，不断满足人民群众对美好生活的需求。

一是明确“三线”管控规则，强化底线管控的义务。明确永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界“三条控制线”管控要求：生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；永久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性，确保数量不减少、质量不降低；城镇开发边界要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田。

二是建立自然资源节约集约利用标准，强化保护利用的义务。农业空间区域要进一步提升耕地的利用效率，制定耕地地均产量标准等，对抛荒、改变用途或达不到产量标准的承包经营主体要推进集体所有者收回或转让。在生态空间区域，要进一步推动生态价值提升，制定地均生态价值标准，对于生态功能价值降低的区域，要停止生态产品的开发利用。城镇建设用地区域要进一步提升建设用地节约集约利用水平，制定产业用地的单位用地产值、营业额、税收等标准，对于单位土地达不到相应标准的，要推进产业用地转让。

二、强化规则设计实现高效治理

随着我国自然资源产权制度的不断完善，土地与自然资源使用权让渡造成私有产权主体大量存在，从私有产权的发达国家经验来看，国土空间用途管制不断从技术管理工具走向制度安排，从传统的空间“图纸”管控转向空间“规则”设计，真正通过公共政策实现空间现代化治理。

一是设计有利于空间发展权交易的制度，促进空间资源高效配置。在一级交易市场层面，国家可以继续通过国土空间年度使用计划制度，各城市向国家购买一定年限的农用地转建设用地指标、生态用地转建设用地指标等，建立生态转移支付制度，将这笔收入通过耕地指标交易、生态用地指标交易转移支付给新增耕地和生态用地的地区。在二级交易市场层面，地方政府可以继续完善城乡建设用地总量平衡交易制度，促进农村低效建设用地向城镇高效建设用地流转，建立容积率总量平衡交易制度，各项目超出规划额定容积率标准的，需要向政府购买空间强度发展权（如容积率指标），地方政府将这笔收入转移支付给低强度地区的保留整治以及公共空间等公益性空间的开发投入，解决低强度地区城市更新的资金来源问题，促进城市整体的开发与建设。

二是增强国土空间用途管制弹性规则设计，提升市场主体规划方案的适应性。用途管制弹性规则是要能创造出更好的自然资源使用模式，建议用地性质、建设强度方面可以设计功能混合、强度分区等更加弹性的管控规则，增加混合用地性质，适应当前各类用地功能混合的趋势；用途管制不固定具体地块容积率，采取强度分区管控的模式，具体地块按照分区管控弹性容积率再具体研究，不断适应市场环境的千变万化。

三、促进保值增值实现持续发展

城镇化进入下半场，城镇化走完原始积累阶段，依靠房地产创造资本的发展模式已不可持续，城市化地区的更新提升和乡村地区的建设必须寻求创造新的价值链，实现自然资源保值增值是国土空间用途管制支撑经济可持续发展的重要任务。

一是增强国土空间用途管制的产业功能引导，提升国土空间利用效益。产业是国土空间产生价值的引擎，可以为区域带来可持续的现金流收入，国土空间用途管制可以在过去规划用地性质和建设强度指标管控的基础上，增加地均税收等管控指标，通过地均税收指标的管控来推动开展产业功能策划，围绕产业功能发展需求的生产、研发、居住、消费、服务、生态等多种用地空间进行布局优化，从而对国土空间规划布局进行市场校正，实现自然资源价值最大化。

二是强化国土空间用途管制的成本收益评估，促进国土空间保值增值。国土空间用途配置结构、强度、时序等直接影响国土空间保值增值，要强化对国土用途管制保值增值能力评估，包括减少多少自然资源，能带来多少价值等，是否实现自然资源的保值增值，国土空间用途管制通过强化成本收益指标管控对规划投资收益、资金需求、回收周期以及风险平衡等进行动态监测和评估，对国土空间规划进行投入资金平衡校正，以寻求投入产出效益最大化，增强对经济发展的支撑作用。