2019年中共中央国务院提出形成以国土空间规划为基础、以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。狭义的用途管制接近于“zoning”，主要包括土地利用性质、强度等管控，而广义的用途管制制度则包含了与土地管理相关的整个规划编制、审批监督管理实施体系。

国土空间用途管制制度的核心要义是公权力与私权利的平衡，如此才能达到国土空间开发保护格局优化。“土地规划权—土地发展权”即是这种平衡的主要路径。土地规划权的来源是公权力，即警察权（policepower），而发展权则主要来自个体、集体的土地发展权私权利。土地规划权的干预对土地发展权益配置格局及空间规划实施能够带来怎样的影响？土地发展权反过来又如何影响土地规划权？这需要深刻理解空间治理的制度逻辑。

“土地规划权—土地发展权”内嵌于国家治理体系的体制场域（央地关系）与社会场域（政府—市场—社会关系）中。体制场域体现中央治理下地方政府的发展权，中央与地方之间的土地发展权配置主要通过主体功能区规划、指标管理等路径。其一，在土地发展权的初始分配上，主体功能区规划是划分依据，其出发点是最大化国土空间的整体效益，在全国层面统筹资源环境保护与社会经济发展的需求，根据各地自然、社会条件来确定差异化的功能定位。其二，地方土地指标管理是主体功能区划的具体落实与修正手段，国土空间规划、土地利用年度计划是自上而下分解的刚性约束指标，此外还有耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩等再分配指标。

社会场域的国土空间用途管制属于权益保障和实施导向的类型。我国空间规划中土地发展权的配置主要依靠自上而下的行政强制，对自下而上的业主土地权利考量不足，从规划编制到实施都没有形成一套完善的土地开发利益捕获和还原机制。由于缺少与土地增值收益分配配套的政策工具，县区、乡镇等详细规划实施的基层承担了巨大的管制和协调压力。例如，迫使农民进城和上楼的方式激化了城乡二元矛盾，缺少对规划引发的土地增值收益分配机制设计导致或者公共利益受到冲击，或者规划实施难以获得土地使用者的支持而不得不频繁“开天窗”，规划的权威性受到严重挑战，陷入“墙上挂挂、图上画画”的境地。

在国土空间用途管制制度构建中，首先，可以将土地发展权定义为一项明确的权利，界定不同区域、不同类别土地发展权的配置和流转程序，并落实到控规编制单元、城市更新单元与乡村单元中，强化规划的空间政策属性；其次，在规划技术体系的建构上，可以设立“发展权”的“发送区”、“接收区”并明确“规划指标”的评估方法，对不同发展权设定的多方案开展“多维度—多目标”的评估与预测，最终确定优化空间布局、合理分配土地收益的方案；最后，在规划管理体系的建构上，可以围绕土地发展权相关规划编制、审批、实施和修改调整等方面，形成明确各阶段职能责任和全流程的程序规则等。在行为管控机制上，重视自下而上的业主协商/谈判，并形成参与式更新的平台。在利益分配机制上，实现政府—市场—业主—公众利益的重构，最大程度上限制“钉子户”等，实现土地增值收益分配的均衡。

总体而言，“土地规划权—土地发展权”的平衡是蓝图式空间规划向治理型用途管制转型的核心要义。从自上而下、刚性管控的蓝图式用途管制走向上下结合、刚柔相济的治理型用途管制，是健全我国国土空间用途管制的必由之路。