《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确，“健全用途管制制度。以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制”。健全国土空间用途管制制度，本质上是以对发展权的调控为核心，以科学编制国土空间规划为基础，完善规划体系运行和规划管理制度，建立起一套支撑国土空间高质量发展和高水平保护的公共干预机制。既包括宏观层面的政策引导，也包括微观层面对具体开发使用行为的管制；既要通过各级规划对各级政府开发和保护的责权做出合理划分，也对规划体系运行、规划实施、监管过程做出明确规定。通过健全国土空间用途管制制度，优化国家空间体系，促进地方土地资源的节约集约利用，推动土地资源的资产转化和价值实现。

健全国土空间用途管制制度是完善我国开发保护格局、构建具有中国特色的空间治理体系的重要内容。包含了三层构建逻辑：核心是运行层，即多规合一的管制规则与运行制度建设；之上是战略层，即围绕国家空间战略与空间治理体系的顶层架构，这是健全国土空间用途管制制度的目标维度；之下是技术层，即围绕国土空间用途管制制度的技术标准体系建设，这是健全国土空间用途管制制度的支撑维度。目前集中讨论的内容主要在管制规则本身，但国土空间用途管制制度的健全完善，需要运行层面的整体建设，并且要加强战略层面的顶层谋划、技术层面的系统建设。

一、战略逻辑：国家空间战略与空间治理体系的顶层谋划

健全国土空间用途管制制度要有清晰的目标维度，核心是围绕空间格局优化目标构建起一套与之相适应的规划调控机制。国土空间优化及其空间治理具有多层次、多类型的特点；国家层面实施主体功能区战略是构建国土空间开发保护格局的基本逻辑，之上叠加了区域协调战略、国家重大战略和新型城镇化战略，构成了国家发展与安全格局的顶层谋划；地方层面则需要以落实国家战略加强“三区三线”管控为基础，通过用途管制促进各类要素的合理配置，激发地方发展活力，推动实现高质量发展和高水平生活。因此，健全国土空间用途管制制度，要与构建“五级三类”国土空间规划体系及其运行体系相结合，以多尺度、多类型国土空间格局优化为目标，统筹协调中央与地方、保护与开发、活力与秩序、效率与公平等一系列重要关系，在维护国家利益和公共利益过程中消解公权力和私权利、局部利益与整体利益、近期利益与长远利益的冲突。对如何处理好政府与市场、计划与规划、刚性与弹性、动态与静态，以及自上而下约束与自下而上活力、统一性与地方差异等一系列在用途管制过程中出现的各种矛盾做出顶层谋划。

二、运行逻辑：多规合一的规划运行制度与用途管制规则建设

健全国土空间用途管制制度核心是构建一套用途管制规则，要与多规合一的规划运行制度建设结合起来。一是要加强法律法规建设。用途管制本身是一种管理行为，需要通过法律法规建设，为国土空间用途管制提供可遵循的合规性和合法性的基础。二是政策体系建设。无论是实施主体功能区战略还是在具体的用途转用过程中的利益协调，都需要通过利益补偿机制，协调保障不同利益主体的发展权，完善发展权公平交易的政策体系。三是行政体系改革。从国土空间各类要素分散管制到全域全要素的统一管制，不仅要完善政策法规和政策体系，关键还要在行政层面推进多规合一改革，统筹规划、建设、管理三大环节，围绕规划编制审批体系理顺各级政府及各部门管理事权，推进政府职能转变、深化“放管服”改革和优化营商环境。

三、技术逻辑：健全国土空间用途管制制度的技术标准体系建设

完善规划技术标准体系是健全国土空间用途管制制度的基础。首先是在规划编制层面，需要完善五级三类规划编制技术体系，理清各级各类规划的作用及相互关系，以国土空间用途分区和分类标准为重点理顺规划编制与规划管理的关系，把规划内容、传导体系与管制规则、管制手段统一起来。其次是在规划体系运行和监督实施环节，理清各级各类规划运行与实施监督体系构建的关系，并以规划实施评估环节为重点，完善规划实施评估标准和多尺度、多类型国土空间使用绩效的评价体系。最后是规划技术的数智化转型。依托国土空间规划“一张图”、国土空间基础信息平台，建立用途管制监管系统。积极推动规划技术的数字化、智能化转型与国土空间用途管制的规范化、标准化相结合，为实现国土空间全生命周期的规划调控、提升空间治理能力提供充分的技术支撑。

总之，健全国土空间用途管制制度是保障国土空间规划体系运行、优化国土空间格局、提升国家空间治理能力的基础，核心是构建起一套多规合一的管制规则与运行制度，但需要建立战略导向、运行体系、技术支撑等三个层面的整体构建逻辑。