中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“加快生态文明制度建设”，要求“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”。《生态文明体制改革总体方案》明确“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”。中共十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》要求组建自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求“建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现‘多规合一’”。全国“十四五”规划纲要提出：“形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局”“强化国土空间规划和用途管控”。党的二十大报告要求“构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”，“健全主体功能区制度，优化国土空间发展格局”。理解和把握中央的一系列战略部署，辨析国土空间用途管制改革的内在涵义和关键逻辑，是确保统一行使国土空间用途管制职责初衷得以落实的关键。其要点在于：

一、国土空间用途管制并非只是规划许可和用地用海审批。

从十八届三中全会决定可以看出，“建立空间规划体系”不是目标，“落实用途管制”“统一行使所有国土空间用途管制职责”才是目的所在，重要途径则是“健全自然资源监管体制”。因而，后续自然资源部的组建，其大部分司局是聚焦于“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”来运转的。

国土空间用途管制涉及用途管制方案编制（即规划编制）、实施（审批许可）、监督（执法督察），与国土空间规划的编制、实施、监督具有本源和内容上的一致性，二者相辅相成，切不可将国土空间用途管制只是等同于用地用海和建设工程的规划审批和许可。

二、国土空间用途管制兼具引导调控国土空间“发展”和“开发”的双重功能。

国土空间即领土，包括领陆、内水、领海、领空等，基于空间的尺度和单元，它具有双重特性：一是“区域”，相当于一片片国土，典型表征就是我国从国家到乡镇的五级行政区，可以称为“区域”型国土空间，既往的主体功能区规划体现了“区域”型国土空间整体的主导性功能定位思想，也对应明确的责任主体。二是“要素”，相当于一块块国土，典型表征是宗地、宗海，落到具体用途上则有山水林田湖草沙海、城村矿、特交水的俗称，故宗地、宗海可以称为用途类要素空间，也能对应明确的权益主体；在宗地、宗海之上因管理控制需要进行的政策性空间集合，如永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界“三条控制线”，可以称为管制类要素空间，既往的土地利用规划、城乡规划强调“要素”型国土空间的管控思路。

按照我国习惯性的表达语境，“发展”和“开发”是有所区分的，“发展”往往针对大尺度地域的经济社会发展，“开发”则针对具体地块（宗海）的利用行为，最容易联想到的是房地产开发，故“区域”型和“要素”型国土空间分别对应“发展”和“开发”的命题，“健全主体功能区制度，优化国土空间发展格局”和“强化国土空间规划和用途管控”恰好分别对应上述逻辑。从统筹“区域”发展和“要素”开发角度，国土空间用途管制可以被定义为：政府为保证国土空间资源的合理利用和优化配置，落实主体功能区战略与制度，促进经济、社会和生态环境的协调发展，编制国土空间规划，规定各类农业生产空间、自然生态空间、城镇、村庄等的主要管制边界，直至具体土地、海域的国土空间用途和使用条件，作为各类自然资源开发和建设活动的行政许可、监督管理依据，要求并监督各类所有者、使用者严格按照国土空间规划所确定的用途和使用条件来利用国土空间的活动。

值得探究的是，国土空间用途管制和主体功能区定位、用途管控是什么关系？“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现‘多规合一’”是党中央作出的重大决策，其目的在于落实统一的国土空间用途管制，因而，统一用途管制既要体现“区域”的主体功能区战略和制度落实、构建国土空间开发保护新格局、优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系的要求，又要反映针对“要素”空间的用途管控，做到“区域”发展和“要素”开发两类国土空间利用行为的统筹，直至打通。

三、国土空间用途管制需要处理好不同的协同关系。

国土空间用途管制应处理好和“保护资源、保障发展”、自然资源监管、国土空间规划、资源总量管理和全面节约、自然资源资产产权及价值实现的五组协同关系。简言之，国土空间用途管制的根本目标是“保护资源、保障发展”，自然资源监管的核心职能是统一行使所有国土空间用途管制职责，国土空间用途管制和国土空间规划相辅相成，国土空间用途管制离不开资源总量管理和全面节约制度的引导和支持，国土空间用途管制是确保自然资源资产产权显化、价值实现的重要前提和保障。