[主编按语] 城市财政议题在城市更新中扮演着至关重要的角色。中国城镇化从物质快速新建主导发展转入空间低速扩张品质时代后，大量老旧城区巨大更新需求浮出水面。与新城土地开发楼盘建设相比，没有任性的土地财政的城市、城镇，像“抽惯了丰裕大麻后的断供”，其“城市更新”中资本如何介入和财政如何自律，城镇如何自立与永续发展，不仅更为复杂，实为生命考验。十年后，一些城市站起来了，也一定有一部分城市站不起来。城市规划应该用自己的专业帮助更多的城市从“土地财政大麻”中戒除依赖而新生。《城市规划学刊》作为城市规划专业知识集聚地，期望这期史无前例的城市新财政支撑城市更新的主题笔谈探求城市财政可持续的城市更新机制、模式和路径。

城市规划是镶嵌在巨大国家与社会机器中的一个系统，平衡调节着空间生产供给与空间需求满足之间的关系，发挥着空间价值发现、价值创造、价值分配、价值调节的作用。人、地、财三者之间的供需逻辑与关系从根本上决定着城市规划的价值生成机制。
 

随着存量时代的来临，城市更新已成为破解城市问题、促进可持续发展的重要手段。中国的城市更新很大程度上依赖城市财政投入，但在当前经济下行和资源环境约束的多重压力下，依靠土地财政的传统融资模式愈发乏力，无法满足大规模城市更新的需求。

城市更新一头连着民生，一头连着发展，关乎增进民生福祉与推动城市高质量发展，既要算民生账，也要算经济账。当前，城市更新项目普遍面临前期投入成本高、资金回报周期长、成本收益严重倒挂的突出问题，导致一些更新改造难以落地。如何兼顾各方需求和平衡各方利益，寻找“项目财务可平衡，城市公共财政可持续”的更新模式？从城市更新全过程运作的实操层面，提出以下几点思考和举措。

我国城市更新行动将从“有序推进”进入“稳步实施”的新阶段，随着更新领域和更新规模的扩大，在传统政府收储模式基础上，必须切换动力机制，调动激发市场力量参与更新以分担财政压力。但无论政府主导还是市场主导，城市更新活动要长期可持续，就要遵循基本的经济规律，即城市更新后预期总收益（U）/价值（V）>现状价值/归集成本（V0）+更新过程成本（C）。

从国土空间资源科学与合理利用的角度看，实施城市更新可以节约国土空间资源和改善城市人居环境。城市更新是新型城镇化的必然选择，是新时代实现城市高质量发展的重要行动。如同实施其他城市规划一样，城市更新讲求社会、经济和环境的综合效益与可持续性，财务可持续是城市更新行动重塑城市空间的重要“隐秩序”。由于城市更新包含更为多样的目标取向和影响因素，其相应的财务关系也显得更为复杂。
依当前我国国情与制度，实现城市更新的财务可持续需认识三个问题：城市更新的基本目标、增值取向与统筹平衡。
 

中国城市更新当前遇到挑战的本质是，“压缩型”城镇化带来城市空间供给的急剧扩张，遇上了人口老龄化、城镇化进入后期、经济发展模式转换以及生产生活数字化加快带来的城市空间需求明显放缓，即城市空间不再短缺甚至出现局部性过剩。为此，城市空间短缺时代的城市更新逻辑，无法再适用于当下。同时，城市更新的任务从根本上来说，是将城市增量时代积累起来的空间资产与空间资源，在存量时代战略性取舍、策略性再开发，尽可能兼具空间资产保值增值与空间资源利用的公共价值最大化。
 

城市更新的动力和目的是其财务能否持续的关键问题。首先，城市更新的动力是什么？城市更新的动力是既有城市片区土地区位价值和存量物业价值之间巨大的差距，导致了所谓“面粉比面包贵”的现象。因此市场资本从逐利的角度必然趋之若鹜。但是由于文物和历史文化街区保护的原因，文化价值往往超越了经济价值。但是即便是历史文化街区，只要利益足够大、开发商实力够强、政治资本够厚，能够把改造范围扩大到能够支付历史文化街区保护的成本，仍然有可能实现城市更新。譬如香港瑞安集团开发的上海新天地、佛山岭南天地等项目，城市更新中巨大的土地收益转移让历史文化街区得以焕新，得到社会、市场和政府三个方面的普遍认可。其次，城市更新的目的是什么？城市更新项目能够满足政府在城市建设领域的多重目标：第一应该是落实城市发展战略，第二是改善人居环境，第三才是获得土地财政收益。
 

从城市经济学理论来看，一个有经济活力的城市应该有能力产出足够的城市财政收入支撑该城市的运行和发展，否则城市就会衰退。但经济状态良好的城市也要根据自身的财政能力提供公共服务和支持城市空间发展，以满足城市运行和未来发展的需求。脱离财政约束的城市建设将使城市财政难以持续、政府债务高企。现实中，很少有城市能够做到量入为出。一个主要原因是，城市政府在债务融资软约束之下往往过度利用公共投资来促进城市发展。这种倾向会导致投资的低效或无效。

存量时代城市更新的钱来自哪里？一个简单的答案就是谁受益，谁出钱。这个“益”，就是钱的来源。但在现实中，存量资产的使用者和所有者并不总是一致的，因此，“所有者出钱，然后向使用者收费”是城市更新财务解决方案的基本原型，所有解决方案都是基于这一规则的变异。这个原型看似简单，在实施中却经常出现偏离。

近年来，我国经济社会发展和城镇建设的转型态势和挑战愈发明显。产业经济发展的“双循环”新格局正在建构，城镇房地产的增量需求大幅下降，全国人口增长已经显现拐点；同时，地方政府的财政压力普遍较大，有的甚至是债务高企，且难以再指望以土地为“锚”。在此情势下，城市存量发展便成了新时代城市规划建设的主基调。城市更新与存量发展密切相关，既关乎高质量发展，也关乎民生福祉提升，同时又要在过紧日子的“硬预算约束”（hard budget constrain）下运作。