[编者按]2018年底，中共中央国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》,是党中央针对新时代区域发展不平衡不充分矛盾的重大战略部署。近年来，区域协同发展的实践领域展现了许多新的动态和趋势：以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展，《长三角地区一体化发展三年行动计划(2018—2020年)》、《粤港澳大湾区发展规划纲要》相继出台，上海联合浙江、江苏的临近地区正在积极开展大都市圈空间协同的规划编制工作，等等。在国家新时代的新要求下，区域协同发展的规划实践有哪些新的特征、新的理念和关注重点?不同地区的区域协同发展规划在技术方法上有哪些值得探索的新要点?规划如何制定推进中心城市和跨界地区协同发展的实施机制?本刊编辑部特以“区域协同发展的规划新态势、新方法和新机制”为主题组织学术笔谈会，邀请专家学者共同探讨。

区域关系是国家和区域经济社会发展中需要面对的基本问题之一。毛泽东的十大关系、邓小平的东中西战略、胡锦涛的科学发展观都反映和包含了区域关系的内容。十九大把区域协调作为国家战略，更把区域关系提到一个新高度。国家内部的区域关系是国家的重大战略决策，如我国的三带四区、南北之间；而不同空间尺度(地带间、地区间、城市群间、都市区间)内部的区域关系则是发展中需要积极应对的现实。

区域协同是任何层级的国土空间规划都必须高度重视的一个主要内容。对于一个区域而言，在确定功能定位、流空间部署、区域性重大任务时，都必须从区域联系和区域间相互作用的角度进行分析并提出应对方案。对于一个城市而言，从城镇体系中特别是同密切相关的“城市——区域”、“城市——乡村”、“城市——城市”等协同角度的理解，对城市发挥优势、把握方向具有重要意义。随着区域系统的开放，区域之间的依赖性加大，区域一体化进程也在加快，而且，区域间协同的载体越来越多样、协同网络也越来越复杂、协同机制也越来越多样，

2018年底颁布的《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》,是新时期指导国家区域协调发展的重要政策性文件。我个人觉得“坚持区别对待与公平竞争相结合。进一步细化区域政策尺度，针对不同地区实际制定差别化政策，同时更加注重区域一体化发展”颇具新意。因为在过去的40年里，我国城镇化和区域发展在相当长的时间里，尽管在总体政策上强调因地制宜，而在实际工作中却是“普惠式”、“均质化”发展。从东到西、从南到北、发达地区、不发达地区都强调城镇化快速发展，几乎所有的省会城市都要“打造”城市群，都想争“国家中心城市”。本次文件的发布，可以说符合当前区域发展的新趋势和新要求。

城市是区域的。20世纪初盖迪斯提出城市发展要立足于区域的观点，之后逐渐成为城市和区域规划的共同认识，城市和区域协调发展的规划范式逐步形成并得到发展。

京津冀协同发展是新时代中央站在国家发展全局的高度作出的重大决策部署。五年来，京津冀将构建以首都为核心的世界级城市群为目标，在制度创新、功能重组和结构优化方面实现了诸多转变，并呈现出新的发展态势。

党的十九大提出实施区域协调发展战略，习近平总书记在2018年11月的进博会主旨演讲中宣布，将长三角一体化发展上升为国家战略。定位于长三角世界级城市群的核心城市，上海应如何落实国家战略、推进好区域规划协同工作，我认为可以从以下三个方面进行思考和把握。

当前全球经济正经历重大变化，全球创新体系与网络正在形成，并深刻地影响着国家和区域经济的发展。自2006年首次在国家层面提出要建设创新型国家后，中国由工业经济向知识经济转换的步伐日益加快，近年已涌现出了以深圳、杭州为代表的创新驱动型城市，创新力量已成为影响城市和区域发展的重要因素。国务院于2月18日公布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出推进“广州——深圳——香港——澳门”科技走廊的建设，标志着知识经济作为一种新的区域协同发展方式已出现在中国区域发展的政策文件上。

新时期的区域规划既承袭过去规划的共同历史传统，也具有新发展阶段的鲜明时代特征。一个最突出的特点是中央最高领导人“亲自策划、亲自部署、亲自推动”重大区域规划的制定和实施，这是以往某个部委主抓或几个省份联合组织的工作高度和力度所难以比拟的。京津冀协同发展重在疏解北京非首都功能，长江经济带规划以共抓大保护、不搞大开发为导向，粤港澳大湾区规划以形成全面开放新格局、丰富“一国两制”实践为目标，一方面集中体现了领导人治国理政的新理念，另一方面也针对性地反映不同区域的国家战略意图。

陕西在全国的地理位置居中，被称为“中国的西部，西部的东部”.具有承东启西、联结南北的区位之便。在西部大开发、陕北能源基地建设、关中-天水经济区建设等区域发展战略的实施推动下，陕西省社会经济、城镇发展步入了快速发展时期。1997年至2017年，陕西GDP增速均高于全国平均水平，年均增长11.7%,高于全国平均水平2.6个百分点，城镇化率增速位居全国前列。

2014年，中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划》正式明确，“城市群是我国新型城镇化主体形态”。今年2月，国家发改委发布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》。《意见》提出，要“培育发展一批现代化都市圈，形成区域竞争新优势，为城市群高质量发展、经济转型升级提供重要支撑”。从上述政策文件可以看出，城市群已成为支撑全国经济增长、参与国际竞争合作的重要平台；而作为城市群的核心功能区所在，都市圈则成为加速提升综合国力的重要巨型引擎，也成为代表国家参与全球竞争的重要单元。

中央经济工作会议指出，2019年是全面建成小康社会的关键之年，会议确定了七项重点工作任务，其中一项就是持续释放内需潜力，推动区域协调发展。世界范围的大量实践表明，区域协调发展是一个地区乃至国家不断获得成长竞争力，持续取得社会经济稳步发展的重要路径。科学合理的空间规划既是随着中央顶层设计的出台，我国空间规划的职能和体系迎来转型发展的新机遇。当前正在开展的国土空间规划体系构建，是推进区域协调发展的重要契机，籍由体系构建充实区域协调发展规划的法定地位、规划内涵、刚性内容和实施保障等，通过“自上而下引导”与“自下而上推进”的有机结合实现区域协调发展，从而带动我国区域社会、经济和环境综合效益的健康、稳步发展。笔者以为，以下三个方面工作需得到关注。

中国城镇化进程已进入下半场，区域协同与一体化规划建设更显重要。区域协同规划要充分体现“一级政府一级事权一级规划”的现实要求，不应发展至上、大包大揽，而应有限目标、重点突出。首先要从降低联系成本、降低生产要素优化配置的制度成本出发，激发“共利互惠”;其次要从提升整体竞争力出发，倡导“和衷共济”;第三要从生命共同体的理念出发，力戒“损人利已”。同时，要处理好规划编制与实施传导的关系，从横向财政转移支付制度、区域产业转移引导机制、公共服务和基础设施共建共享机制等方面完善协同机制，创新协同发展的区域治理模式。

最近关于都市圈规划和区域协同发展的讨论甚为热烈，我想讨论既需要关注区域议题的特点特征，也要关注规划的本来意义：规划的价值何在?我理解：广义的规划同计划，是一种系统化的思维方式，是奔向目标的系统化举措和行动。如果规划的对象不涉及他人，如个人生涯规划，则无需集体协商：如果规划的对象是城市乃至区域，则共同目标、举措、行动、以及公共资源的配置，就需要广泛的社会参与协商共谋。因此规划并不天然具有法定性，经过政府批准、具有法定性的规划也未必一定代表社会共识、符合社会发展进步的方向。

近年来，我国区域协调发展正呈现出新态势，国家发改委先后发布了多个城市群发展规划，京津冀、长三角和粤港澳区域协调发展成为国家战略。2015年4月，中共中央、国务院印发《京津冀协同发展规划纲要》;2018年11月，习近平主席在首届中国国际进口博览会开幕式的主旨演讲中明确表示，支持长三角区域一体化发展并上升为国家战略。2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》。2018年11月中共中央、国务院印发《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》指出，建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式，推动区域板块之间融合互动发展。尽管不同的区域协调发展是各有重点的，京津冀区域发展的核心是有序疏解北京非首都功能、粤港澳大湾区发展的重大意义是在“一国两制”实践中进一步密切内地与港澳交流合作，但区域协调发展机制应当遵循一些基本原则，为此提出三点思考。