[编者按]根据《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，国土空间规划体系在国土空间开发保护中要发挥战略引领和刚性管控的双重作用。当前全国、省、市层面的国土空间规划编制，通过开展“双评价”、划定空间管控边界、规划“一张图”等技术环节，规划的“刚性管控”作用不断强化。规划改革背景下，强化底线约束和管控的同时，如何保持规划的战略性思维？战略引领和刚性管控的不同要求，如何在不同空间层次规划中协调和平衡？为此，本刊编辑部以“国土空间规划体系战略引领与刚性管控的关系”为主题组织学术笔谈，邀请各位专家学者共同探讨。

作为规划学科的国家顶级期刊之一，提出这个议题，邀请大家来进行讨论，这说明了在理论与实践中，关于国土空间规划体系的战略引领与刚性管控方面，还存在一些疑虑，或者说有不同的观点与看法，需要进行探讨与研究。由于篇幅所限，我想通过三个关键词来谈谈我的思考。

基于“多规合一”的国土空间规划是一个庞大的体系，其编制包括了“五级三类”。根据中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称“若干意见”）的阐述，“国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。”这可谓是对国土空间规划定位的描述，有着丰富的内涵，从中可以引申出国土空间规划“战略引领”和“刚性管控”的意涵。

我在教学中，常把规划比作下棋，在我看来，棋是帮助学生理解规划本质和特征的最好比喻。不同的规划，就像围棋、象棋、军棋，各有各的规则和下法。国土空间规划就是把城市规划、土地利用规划、主体功能区规划等涉及空间的规划合并成一个规划。那么一开始，国土空间规划应当做的是什么？

中央决定整合国家空间规划职能、建构国土空间规划体系，并不是一个单纯的行业重组与技术再造工作，而是实现国家治理体系与治理能力提升的重要一环。对于国土空间规划的定位，必须将其作为国家治理体系的重要组成部分来理解。近两年来，国土空间规划工作推进卓有成效，然而也困难重重、饱受诟病，究其根本原因是没有明晰、坚持治理现代化的目标引领，主要表征是没有统筹好“战略引领与刚性管控”两者的关系，实践中是刚性管控有余，而发展引领不足。

“规划”是人类的一种普遍活动，是确定未来发展目标，制订实现目标的行动纲领以及不断付诸实践的过程。规划最基本、最重要的特征是未来导向性。国土空间规划作为一种规划类型，是新时代推进生态文明建设，实现高质量发展和高品质生活、促进国家治理体系和治理能力现代化的重要工具。国土空间规划以国土空间开发及保护为关注重点，国土空间开发是以国家、地方发展目标、战略为指引的开发建设活动，规划应构建支撑国家、地方发展的国土空间格局；国土空间保护是以资源环境可持续利用为导向的保护措施，规划应制订各种资源环境保护的底线管控策略。

改革开放以来，我国从计划经济向社会主义市场经济转型，在摆脱贫困，追求发展效率的背景下，“行政分权+GDP锦标赛”的做法激发了市、县经济建设的积极性，在土地财政的导向下，地方政府更加关注“自然资源开发”。

准确把握国土空间规划中战略引领与刚性管控的关系，有必要同步理解对照《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《国土空间规划意见》）和《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（以下简称《国家规划体系意见》）这两份文件。

国土空间总体规划承担着战略引领和刚性管控的双重作用，但在不同层级的规划中，两者的作用方式和重点是不同的。当前国家形成了发展规划和空间规划两大规划体系并存的格局。在国家层面，由全国人大批准的国家发展规划无疑居于规划体系的最上位，体现着国家最高战略意图，对其他各级各类规划发挥着统领作用。国家空间规划需要为实施国家发展规划的重大战略提供空间保障，并对其他专项规划发挥基础性和约束性作用，因此其刚性管控职能更为突出。

规划历来是一种重要的公共政策，是政府进行空间治理的重要手段。它不仅仅是一种空间管控的技术工具，更是一种协调不同利益矛盾、统筹实现多元目标的治理活动。我国国土空间规划体系的建立是国家对治理结构进行全面调整并提升治理能力的重要举措。在具体目标上，它既包含了自上而下制定底线性规则来实现空间环境的刚性管控，也涵盖了对于“要成为一个什么样的城市”的自下而上的战略性思考和发展诉求。

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，需要体现战略性、提高科学性、加强协调性和注重操作性。2019年中央18号文发布以来，国土空间规划体系基本建立，规划编制在全国各地全面推进，随着生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界的逐步划定，以及相应规划管理机制的建立完善，国土空间规划的刚性管控已经初显成效。与此同时，国土空间规划如何立足“十四五”，锚定2035年，统筹发展和安全，更好的服务我国社会主义现代化建设，则是各地国土空间规划编制实施过程中需要深层次思考的问题。结合江苏的国土空间规划编制实施工作，本人谈以下几点认识。

当前国土空间规划编制工作全面展开，具体工作中有许多技术难点也有一些重大问题需要加深认识。针对此次笔谈的议题，我认为国土空间规划改革的核心要义就是要同时发挥好空间规划的战略引领与刚性管控作用，这是时代诉求、40年经验、规划本质决定的，是衡量规划改革成效的一条重要标准。