改革开放以来，我国从计划经济向社会主义市场经济转型，在摆脱贫困，追求发展效率的背景下，“行政分权+GDP锦标赛”的做法激发了市、县经济建设的积极性，在土地财政的导向下，地方政府更加关注“自然资源开发”。

但是过于强调国土空间资源的经济属性，必然会危及自然生态系统的安全和农业资源的保护。在经济发展取得巨大成就的今天，生态保护和环境问题开始成为重要议题。2018年开始建立的“国土空间规划体系”本质上是可持续发展观在国土空间领域的落实。

就像山水林田草是一个完整的系统，区域开发、城乡发展也有自身的规律。新的“国土空间规划体系”显然不能一味强调“自然资源保护”，也不能放任地方政府过于强调“自然资源开发”，必须要通过优化“自然资源配置”，提高利用效率来保护地方推动经济社会发展的积极性，最有效地开发经济资源，也要最大规模地保护自然资源。

一、战略引领求共识

国土空间规划面临着若干相互冲突的价值取向，需要统筹人与自然、城市和乡村、城市不同系统，以及政府和市场、中央和地方、处于不同发展阶段的不同政府层级之间的关系，建立国土空间使用的共识需要高超的智慧。

2000年发端于广州市的“城市总体发展概念（战略）规划”可能是新千年以来总体规划编制最具革命性的探索，这个规划的重点是城市生态系统化、空间结构优化和交通体系现代化，虽然其成果是粗线条的，但却成功通过技术咨询和公开的讨论形成了城市发展战略共识。

国土空间规划体系是否科学，关键看其能否遵循自然生态、农业发展和城乡发展的规律；能否服务于国家和城市发展战略；能否帮助政府规避发展风险，拥抱不确定性；能否在发展和保护之间保持刚性与弹性的平衡。现实中，规划又是一系列城市增值行动的选择，是公共财政投入的指南，因此国土空间规划必须帮助地方政府做正确的事，并顺应规律把对的事做好，最终形成空间使用共识，切实推动高质量发展。

二、设计先导定目标

要提高自然资源利用效率，就需要运用城市设计来提高国土空间规划的精度，通过沙盘模拟来平衡城市建设的投入产出、合理确定城市建设标准、明确城市发展的目标。

总体城市设计可以落实山水人文格局，探索城市与自然、中心与边缘、不同功能区域以及城乡之间的空间关系。作为人为事物的农业产业空间、城市空间和作为人类环境的生态系统是有功能的，功能的实现需要结构的支撑，而结构就是国土空间资源的合理配置。

而片区城市设计则是确定公共空间、公共设施布局，确保城市品质的关键性工具。尤其在新增国土空间资源有限的前提下，通过优化结构提高存量国土空间资源使用效率，通过城市设计保障空间品质是应有之义。

三、刚性管控保公益

国土空间规划是由政府制定，以空间和土地资源为对象，协调和处理社会中不同利益群体在空间和土地资源上的利益诉求，保障公共利益；由国家强制力保证实施，反映了政府对土地和空间资源的权威性的价值分配，是地方政府中具有典型意义的公共政策，并作用于城市中与空间相关的公共领域。

要提倡政府理性，发挥政府在公共产品配置中的主导地位，保护农田和生态空间，调控社会群体间不断扩大的经济差异，在市场失效时主动出手，维系社会的和谐。

国家和省级层面确定的耕地保护量、生态保护线、文物保护区、区域性基础设施和环境保护要求应该是刚性的。市县级国土空间规划在落实上层次规划确定的相关责任时，必须遵循生态系统、农业发展、区域开发、城乡建设的规律，创造性地构筑合乎当地实际情况的国土空间系统，必须把公共服务、历史文化保护的责任落到实处，以保障可持续发展。

四、弹性实施求活力

要善用市场理性，发挥其在资源配置中的主导作用，避免政府失效。面对不确定的未来，没有必要过分强调“底线”之外的规划管理“刚性”，任何规划都只能看清楚有限时间内的趋势。地区长远发展面临社会、经济、生态的不确定性，必须保持一个有弹性的国土空间规划体系。

必须要打破一管就死，一放就乱的“治乱循环”，在强化底线刚性控制的前提下，应该增加规划管理制度的弹性，在规划编制、决策、管理过程中获得“刚性”与“弹性”的平衡，以适应社会经济系统的持续演化。要善于利用科学、民主两只手，把科学可以解决的问题解决好；把科学难以解决的问题交还给民主决策体系，通过法定程序去解决。

在政府和市场之间，政府不能既做“运动员”又做“裁判员”的角色，应实现“决策”与“执行”的分离，实现治理体系的现代化。而规划委员会不但可以在利益相关方的博弈中作为冲突裁决机构，还可以把地方知识带进决策过程，有利于实现行政管控向地方治理的过渡。