一、不同层级规划发挥战略引领和刚性管控作用的差异

国土空间总体规划承担着战略引领和刚性管控的双重作用，但在不同层级的规划中，两者的作用方式和重点是不同的。当前国家形成了发展规划和空间规划两大规划体系并存的格局。在国家层面，由全国人大批准的国家发展规划无疑居于规划体系的最上位，体现着国家最高战略意图，对其他各级各类规划发挥着统领作用。国家空间规划需要为实施国家发展规划的重大战略提供空间保障，并对其他专项规划发挥基础性和约束性作用，因此其刚性管控职能更为突出。至于在空间规划体系内部强调的“国家规划体现战略性、省级总规体现协调性、市县总规体现实施性”，主要是基于规划体系自身自上而下传导落实国家空间战略意图的逻辑而进行的阐述；并不意味着市县总规在引导地方发展方面不需要发挥战略导向功能。相反，越是地方层面，空间规划的战略引领作用越强；其刚性管控作用主要体现在对于上级规划的传导落实和深化细化上。特别是在市（县）层次，因为由地方人大批准、以五年为期限的发展规划往往更多关注近期重大项目安排而疏于长远战略研究，特别需要“多规合一”后唯一面向2035年的长远性法定规划——国土空间总规来弥补其缺陷。此外，空间规划的刚性管控对象覆盖全域全要素，重点在生态空间和农业空间，属于“域”和“面”；空间规划的战略引领主要指向城镇空间，针对的是“点”。两者作用对象的不同，也进一步体现了国家和省级规划的管控功能更强、市县规划的战略引领作用更突出的差异化特点。

二、市县总体规划的编制必须高度重视空间战略研究

在中央—地方事权划分不变和国家财税体制保持稳定的条件下，市县政府仍然承担着经济发展最重要的发动机职能。在向第二个“百年目标”迈进以及由高速度增长转向高质量发展的进程中，发展仍然是第一要务，发展模式和路径需要持续创新。面对百年未有之大变局和未来发展更多的不确定性，更需要发挥地方政府的主观能动性和创造性，主动谋划，抢抓机会，积极作为；不能满足于消极被动执行上级指令而坐失良机。前瞻性的空间战略谋划尤为重要。

新的国土空间规划要有效发挥对各类空间要素的综合统筹功能，也必须得到地方主政官的重视和积极支持。规划需要主动为解决地方发展的现实问题提供空间解决方案。如果仅仅强调规划的刚性管控作用，规划将沦为完成上级部门任务的具体专项工作，无法承担统筹协调空间资源配置的综合功能。新的国土空间总体规划是融合主体功能区划、城乡规划、土地利用规划等各类规划优势的“多规合一”规划。城乡规划在战略谋划和空间赋能方面积累的经验应在新的空间规划体系中继续发挥作用，这有助于尽快消除某些人对于国土空间规划只是“三条控制线”的规划的严重误解和偏见。

三、新时期空间战略研究需要适应国土空间规划体系的新要求

过去的战略规划研究多是在上层次规划的管控要求缺失或软约束条件下，由地方政府自主开展的。基于提升自身竞争力、谋求有利的城市定位和争取更多外部资源支持的诉求，往往会过分夸大自身的优势而回避存在的短板，片面追求做大做强的空间扩张而不顾条件约束。新时期的空间战略研究必须彻底改变上述机会主义倾向，应以满足上级规划的刚性管控要求为前提来谋划自身发展。首先要服从上级规划对于城市的定位而避免自说自话；其次要严格落实三条控制线的刚性管控要求而不得逾越；三是要改变单一的扩张性思维，由粗放的增量空间扩张转向存量空间内涵式优化，注重高品质空间营造；对于以生态保护为主要功能的城市，还需要探讨精明收缩的战略转型路径；四是要树立底线思维和安全意识，将城市安全和防范风险作为空间战略研究的重要内容。