准确把握国土空间规划中战略引领与刚性管控的关系，有必要同步理解对照《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《国土空间规划意见》）和《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（以下简称《国家规划体系意见》）这两份文件。

《国家规划体系意见》明确国家规划体系是“以国家发展规划为统领，以空间规划为基础”，赋予了发展规划“统筹重大战略和重大举措时空安排”的功能，并为空间规划“留出接口”。因此，即使在空间部署上，国土空间规划也要服从发展规划作为上位规划的指引。《国家规划体系意见》还明确在出现包括空间规划的其他规划与发展规划出现“规划期不一致”的，应根据发展规划“对规划目标任务适时进行调整或修编”。因此，论战略性职责，国土空间规划在规划体系中并不居首位。这一点没有必要回避。

然而同样不可回避的是，发展规划，尤其是地方性发展规划，在战略性担当方面存在一些先天问题。中国的发展规划脱胎于计划且规划期为5年。为此，发展规划既需要分析趋势确定战略，更需要排定路径部署实施，充当着施工图的责任。故而发展规划对于超长期趋势的考虑准备必然是力有不逮。空间规划，论时间视野，10—20年的规划期覆盖2—4轮的发展规划周期，有必要也有可能在时间维上扩展视野，作战略引领性思考；论方法工具，空间规划在实践中已经淬炼形成的超长期预见、多情景模拟、空间留白、弹性适应、动态调整机制等诸多适用于战略引领的研究、编制和治理手段。因此说，空间规划的战略指引在国土空间开发保护中，一方面是通过“体现国家意志和国家发展规划的战略性”来表达；另一方面是“对空间发展作出战略性系统性安排”来实现。

国土空间规划的刚性管控责任，同样可以在同发展规划的比较分析中，得到更充分的理解。《国家规划体系意见》赋予发展规划空间部署的责任，只涉及“空间战略格局、空间结构优化方向以及重大生产力布局安排”三个维度内容。可见，发展规划的时空安排在乎的是国家重大战略意志的表达，这可以比作追求“意到”的水墨画。而国土空间规划作为专司空间部署的基础性规划，要对涉及空间的方方面面没有遗漏地给出安排和指引。如同工笔画的走笔，精确明晰。在此意义上，刚性管控显然是国土空间规划的主要治理形态。当然，在科技加速发展、机遇稍纵即逝的时代，相较于发展规划擅长的改革创新，刚性管控自然会引致更多的掣肘感。这又恰恰是国土空间规划体系的责任所系。国土空间资源的稀缺性特点以及对保障国家民族伟大复兴的基础性作用，决定了国土空间规划的刚性管控必须坚守。

战略引领与刚性管控在国土空间规划实践中的协同关系，可以用“见所未见、管所必管、场景表达”来归纳。坚持战略谋划，见所未见，在为发展规划作配合、补台中体现空间规划价值；坚持底线思维，管所必管，在守护经济、社会和生态可持续发展中体现空间规划权威；推动规划向设计迭代，以大量人民可感知的场景塑造，集成表达战略引领之意象与刚性管控之成效。