规划是人们为了实现某个目标而做的资源配置计划，所以城市国土空间规划就是一个探索城市发展的目标和形成空间使用共识的过程，既要协调人与自然、人与人的关系，又要统筹社会、经济和环境三大效益，但是归根结底要“以人为本”，要建设“人民城市”。

我们刚刚经历了5年的城市国土空间总体规划，最大的体会是没有共同愿景和目标就不可能有空间使用共识，就会不断地瞎折腾！如果最终明白了国土空间总体规划的前提是城市与区域发展战略研究，也就是所谓的“战略引领”，那么国土空间详细规划又应该如何以及由谁和谁形成空间使用的共识呢？

国土空间详细规划上承总体规划、下启开发建设，包括控制性详细规划、修建性详细规划和村庄规划。控制性详细规划本身就是我国在市场经济体制改革过程中为保障土地使用权转让而发明出来的一种本土性规划类型，本质上是土地开发的规则和规定。修建性详细规划则是建设项目的工程设计阶段之一，是开发建设单位对依据控制性详细规划确定的土地开发指标的落实，更是他们就建设项目内、外部条件的开发承诺，是项目建设规划验收的依据。村庄规划是政府管控乡村建设的依据。随着城市国土空间规划对全要素的管控，应该将控制性详细规划拓展到全域，即既要管理城市建设用地，也要管控乡村地区、旅游景区等。

首先，在新区建设中，国土空间详细规划的对象是土地，因为土地一级开发需要明确的开发量以指导公共设施和市政基础设施建设，而土地出让也需要附加规划条件以规避开发带来的负外部性。为保障地尽其利，在编制成片土地开发的详细规划前，应该先展开城市设计，通过战略谋划、经济策划以指导空间规划，提升土地开发效率，而城市设计恰恰是一个易于被政治家和市民理解并形成共识的有效工具。

其次，在老城中，国土空间详细规划编制要通过“公众参与”成为保护市民产权、维护物业价值的工具。在城市更新项目中，为避免重大利益冲突，编制详细规划前应该优先展开改造的可行性研究，在战略引领、片区统筹、利益平衡的原则下开展空间规划。战略引领，就是要明确城市更新项目的战略意义，以此形成空间使用的共识；片区统筹则是指城市更新要超越宗地范围的约束，通过“市地重划”进行街区土地整备，优化公共设施和市政基础设施的配置；利益平衡就是要让原业主、投资者和城市政府共享城市更新带来的增值利益。

再次，在历史文化资源保护中，国土空间详细规划应该成为协调发展与保护最重要的平台，特别是要确立土地发展权概念。可借鉴纽约“容积率转移”做法，在全市范围内将保护项目的土地发展权转移到新区的项目，以实现利益均衡。

国土空间详细规划必然会触碰更加具体的利益边界，因而如何处理好个人利益与公共利益、局部利益与整体利益就成为重大的挑战。由政府官员、专家和市民代表基于城市治理模型组成的城市规划委员会制度是广东从香港借鉴而来的制度，其最大的好处是可以把地方知识带进决策过程，在规划编制、审批、调整中把“公众参与”作为决策程序必须经过的一环，而“半官方”的城市规划委员会在利益相关方的博弈中可以承担裁决机构，好处就是政府与社会可以借这个平台形成城市国土空间资源保护、开发与配置的共识。