一、城市安全是城市规划建设管理的第一要务

自2008年以来，中规院先后经历2008年四川汶川地震、2010年青海玉树地震、2010年甘肃舟曲特大泥石流和2013年四川芦山等四次灾后重建工作。每一次灾后重建工作，在现场亲眼目睹满目疮痍、断壁残垣的景象时，都是对心灵的巨大震憾，也让我们切身体会到城市安全的重要性。近年来全球气候变化导致极端天气频发，国内若干重点城市的内涝呈现多发的现象，特别是今年郑州7·20特大暴雨造成了重大人员伤亡和财产损失，引起各方的深刻思考。在全国各地的大力支持下，郑州用了近两周的时间才基本恢复正常的生产生活秩序，充分暴露出城市在安全韧性方面的严重“短板”。

郑州并非个例。以我国城市当前的基础设施和管理水平看，绝大部分城市都无法承受这种持续暴雨带来的冲击。如果说过去40年快速城镇化，通过提供就业岗位、扩大城市规模解决了几亿农民进入城市工作和生活问题，但回过头来看，城市的安全韧性问题，远未得到应有的重视。去年武汉疫情反映的基层医疗供应不足和基层治理的短板，也是城市韧性不足的深刻教训。2020年中央财经委员会第七次会议上，习近平总书记提出城市要“更安全、更健康、更宜居”，安全无疑是城市规划建设管理的第一要务。

二、韧性城市建设要在生态文明思想下系统谋划

我国自然灾害多发，地震、洪涝、台风、地质灾害、山火、溃坝、热浪、雨雪冰冻等都会影响城市安全，很多城市还容易同时遭受多种灾害或次生灾害的威胁。再加上极端天气变得越来越频繁、越来越不可预见，加剧了城市应急防灾的困难。目前，城市应对各种灾难的方式是以工程防御为主，比如应对地震是按照地震区划进行抗震设防，针对洪水是修建堤坝和水库，针对城市内涝是修建排水管网和泵站，等等。从长远来看，城市的防灾是一个综合性、系统性的工作，这种“头疼医头，脚疼医脚”的传统防灾理论与方法需要进行反思。

近年来，随着生态文明思想的推进，人与自然、城与自然的关系得到广泛深入的讨论。低冲击、低扰动、绿色发展的规划实践也在不断地推进。总体而言，“韧性城市”的系统推进对于城市凭自身的能力抵御灾害、减轻损失、快速恢复具有重要的作用。党的十九届五中全会和《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中，明确提出要建设韧性城市，对推动我国安全发展具有重要意义。我国目前在韧性城市建设方面大多停留在概念层面，需要国家层面尽快出台相应政策，以生态文明思想为指导，科学合理系统地推进韧性城市建设工作。

三、国土空间规划要把底线思维作为工作的重点

国土空间规划作为国土开发保护的依据，建立健康、安全的“底板”是重要前提。按照国土空间规划的技术规程，“双评价”是确定建设与非建设的重要评价标准。但从其技术规程看，对城市开发建设的安全性评价明显不足。1980年代，城市总体规划编制过程中曾经要求做城市的工程地质评价和水文地质评价，作为那个时期城市开发建设的安全性预控。在多个灾后重建规划中，也常常根据不同灾种做建设避让分析。如地震灾后重建规划中的地震断裂带分析，泥石流灾后重建规划中的泥石流冲沟的分析等。因此，国土空间规划在已有“双评价”的基础上，应该增加城市安全条件的系统分析，以“双评价+”的方式，绘制城市建设的安全底图。

客观地说，自然灾害不可避免，任何设防标准理论上都有被突破的可能，也就是说，超出设防标准的灾害事件具有必然性。反思郑州特大暴雨灾害，对灾害的应急管控能力不足是导致重大伤亡的重要原因，如面对各灾种的疏散组织能力、疏散设施建设水平等。

城市是人民的城市，人民城市为人民。保障人民群众生命财产安全，是城市管理者必须坚守的底线思维。在规划工作中，加强灾害识别与灾害风险评估、编制韧性城市建设专项规划十分必要。

总之，从韧性理念出发，充分识别城市发展的潜在安全风险，科学评估灾害风险，提出有针对性的减缓和应对措施，是保持城市健康可持续发展的重要前提。