自1984年《城市规划条例》以行政立法的方式确立了城市规划区内“城市土地使用的规划管理”制度以来，我国土地用途管制制度实施至今已近40年。在过去的多部门规划制度背景下，城乡用地分类、土地利用现状分类、海洋功能区分类等并行使用，但衔接不畅，难以实现全域全覆盖的有效用途管制。2019年5月中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）明确提出要“健全用途管制制度。以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制。”这意味着，过去应用于多种规划，多个用途分类体系并行，分区域、有侧重地进行不同类型空间用途管制的情况将不再适用于国土空间规划体系，多分类体系的整合势在必行。

其一，国土空间规划是一个从国家到乡镇、自上而下传导、自下而上互动的五级空间规划体系。这给构建与之相匹配的空间分区分类规划标准体系带来了挑战——既要实现国家、省层面的重大战略传导和区域协调，又要对市县、乡镇层面的具体功能空间做出具体安排——如何在一个具有内在逻辑和统一性的分区分类体系中满足不同尺度、不同管控需求，这是需破解的第一个难题。

其二，国土空间分区分类标准的使用将贯穿规划编制、审批、实施和监督的全过程，这一特征决定了要有一套分类标准能够承担上述多重职能。目前，在实践中较为常用的分类有土地现状调查分类、《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》中的“规划分区”、“国土空间功能分类”等。这些分区分类运用在国土空间规划的不同阶段，应用场景既有差异、又存在交叉，如何理解不同分区分类的内涵，厘清其相互衔接关系，是需破解的第二个难题。

要回答第一个问题，首先需要充分理解国土空间规划体系的各层级职能。根据《若干意见》，全国国土空间规划侧重战略性，省级国土空间规划侧重协调性，市县和乡镇国土空间规划侧重实施性。相应的，运用至不同国土空间规划层次的功能分区和用途分类需实现从战略引导、到资源配置、再到用途管制的属性变化。然而目前无论是既有的城乡用地分类，还是土地利用现状分类，都基本是树型封闭的用途分类体系，难以契合不同层次的差异化属性。因而，新的分类体系需要打破既有的体系框架，构建一个开放性、多层次的分区分类体系，即从国家到乡镇，满足从“政策性分区”向“功能性分区”和“用途分类及细分类”的逐渐过渡。在国家、省层面，分类更多体现的是战略导向，旨在表达规划对空间资源的结构性分区配置；而到市县、乡镇层面，需要实现从功能性分区到用途分类及细分类的过渡或转译，最终落实至用途管控，以规制具体的开发建设。即使是用途分类也不宜沿用既有的“大类—中类—小类”闭合延展分类体系，而是提倡主导用途的传导和适度兼容——即在细化分类的过程中，允许一定比例的非主导用途的混合设置。从而在契合现实世界的真实需求条件下，更为有效地实现空间治理的目标。

回应第二个问题，无论是政策性分区、功能性分区，还是用途分类，都是“规划分类”，是在国土空间规划编制过程中用来表达规划意图、落实空间性政策的工具，分类的背后对应的是一系列空间政策和管制意图——政策性分区所对应的政策更偏向于战略协调，功能性分区所对应的政策目标更偏向于结构性管控，用途分类和细分类则是对应于规划的具体意图。除了规划分类外，还存在规划管理中所使用的“管理分类”，这类分类可用于不动产或自然资源确权登记、规划审批、规划监管、土地供应、信息化管理等。在过去，我国的分类分区标准往往兼具规划分类与管理分类职能，例如，《全国土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）规定，该分类运用于原国土部门的“土地调查、规划、审批、供应、整治、执法、评价、统计、登记及信息化管理等工作”；而《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）》则规定，城市用地分类“适用于城市和县人民政府所在地镇的总体规划和控制性详细规划的编制、用地统计和用地管理工作”。分类分区标准的“身兼数职”导致了实践中的矛盾与困境，分类分区将功能限定的太“死”，则规划编制中无法更好地体现政策意图；如若分类分区融入政策属性，又无法满足精细化管理中对功能限定的需求。国土空间规划体系的建构为剥离分区分类标准的两种职能创造了机会，《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》提出“规划分区”、“功能分类”两类分区分类。其中，根据《指南》，后者只出现在“市域国土空间功能结构调整表（附表D.2）”。根据笔者解读，可以理解为在市级层面，规划分区即为“规划分类”，而功能分类则类似于“管理分类”，是用来统计国土空间功能结构的指标，旨在为规划审批和监管提供依据。在《指南》中，并没有明确规定二者如何转换，为规划管理预留了一定的弹性，也为地方根据地域特色明确转化细则提供了较大的空间。此外，在国土空间规划中还存在从“管理分类”转向“规划分类”的需求，即将土地现状调查分类转译为规划分类，这一过程被称为“基数转换”，同样印证了两种分类分区标准在国土空间规划中并存且可互相转换的关系。